Pactos, acuerdos y consensos fiscales. Impacto en la reconfiguración de la tributación subnacional.

Entre 1992 y 2021, en Argentina se firmaron 11 pactos fiscales, bajo diferentes denominaciones. Han tenido como finalidad abordar las problemáticas surgidas en la relación fiscal entre la Nación y las provincias. En la mayoría de estos acuerdos se hace mención a la necesidad y el compromiso de aprobar una nueva Ley de Coparticipación Federal, un objetivo que hasta la fecha no se ha alcanzado. En palabras de la Corte Suprema de Justicia de la Nación constituyen manifestaciones positivas del llamado federalismo de concertación, inspirado en la búsqueda de un régimen concurrente en el cual las potestades provinciales y nacionales se unen en el objetivo superior de lograr una política uniforme en beneficio de los intereses del Estado Nacional y de las provincias (Fallos: 322:1781). Este proyecto profundiza el estudio de los acuerdos celebrados en el período 2018-2022, conocidos como Consenso fiscal 2017, 2018, 2019, 2020 y 2021. En todos estos pactos, los compromisos relacionados con cuestiones tributarias se centran en temas de administración tributaria y legislación fiscal. A nivel nacional, se asumieron compromisos de modificar impuestos con el propósito de mejorar la masa coparticipable con las provincias. Estos cambios se proponen, luego de transitar un período de gran litigiosidad entre las distintas jurisdicciones, y se promulgaron de acuerdo a los términos acordados. A nivel sub-nacional, al igual que en los pactos fiscales anteriores, el objetivo principal es modificar el impuesto sobre los ingresos brutos, un tributo significativo en términos recaudatorio, indirecto, plurifásico y considerado distorsivo por vasta doctrina. El Consenso fiscal 2017 busca lograr una disminución generalizada de alícuotas en un período de varios años, objetivo que fue postergado en acuerdos posteriores. El Consenso fiscal 2021 vigente, ya no contempla una disminución de alícuotas, sino que establece tasas máximas por actividad. Además, pretende imponer una conceptualización uniforme de hecho imponible en todas las jurisdicciones, lo cual excede lo dispuesto por la Constitución Nacional y la ley de Coparticipación Federal de Impuestos En el impuesto de sellos, se producen avances importantes en la propuesta de reducciones paulatinas de alícuotas, pero el Consenso fiscal 2021 abandona el compromiso de eliminación de este tributo y regula diferentes alícuotas máximas. En el caso de los tributos provinciales directos como el impuesto inmobiliario y el impuesto a las patentes de automotores, las diferentes versiones del consenso fiscal buscan fortalecerlos, pero en el caso del impuesto inmobiliario, cediendo cierto grado de control al gobierno federal mediante los criterios de valoración del tributo. A lo largo de los años se observa una evolución gradual en el precepto constitucional definido como base del sistema federal y que dispone que las provincias conservan todo el poder no delegado por la Constitución al gobierno federal. La validación de los pactos, acuerdos y consensos fiscales constituye evidencia de esta evolución. Asimismo, no se aprecia una convicción sólida por parte de las provincias en cuanto a la necesidad de modificar el impuesto sobre los ingresos brutos. Desde la década del 90 se plantea de manera recurrente, aunque en ocasiones de forma contradictoria, la importancia de modificar este impuesto debido a sus características estructurales. A la fecha, no se han logrado cambios relevantes; su recaudación aumenta en importancia, llegando a representar el 75% de los ingresos tributarios de recaudación propia en las provincias.